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发布时间：2011-07-15
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国资管理体制变革畅想
2011年06月23日
完善国资管理的大方向和着力点均已明确，惟有在国资管理体制实现方式上有所变革和突破，才有可能取得实质性进展
由于国资委集出资人角色和监管者身份于一体，使得“政”与“资”、“资”与“企”以至“政”与“企”，都难以取得实质性的分离，而实现“政资企”相互分开的内在意图——减少、避免乃至屏蔽“司空见惯”、“习以为常”的行政手法或非市场手段。所以，其结果常常是“资”方尴尬，“企”方难受。
从政资关系‘行政化’现象来看，政府与国资委之间，显然缺少权威“监督人”的存在。同样，从股东行为的“滥用化”情况来看，国资委（只履行出资人职责时）与企业之间，则似乎更缺乏独立“监督人”的存在。
国家国资监管人构想
完善现时期国资管理，畅想未来国资体制，除了研究国家国资“出资人”外，开辟对国家国资“监管人”的研究路径，笔者以为至关重要。
1、监管人存在的法理基础
如果说上述现状客观上表明“监督人”有其存在的必要，那么，政策法理上是否有其支持或支撑呢？作为探索性研究，笔者认为，其法理基础至少存在如下三方面：
第一，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》曾提出：坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则，国有资产出资人的职能和国有资产的监督职能不应该由同一部门施行。
第二，《国资法》将国有资产监督管理机构定位为“履行出资人职责机构”，而对企业国有资本的监管职责则从国资委现性职能中进行了实质性剥离的规定，为全国企业国有资产“监管人”提供了制度上的空间。更进一步，也为全国国有资本监管的“一盘棋”设计提供了机制上的可能。
第三，根据《OCED国有企业公司治理指引》的原则，首先，“当一个国有企业与私有企业展开竞争的时候，OECD就倡导政府在国企中的所有者身份和其他的政府职能之间应有一道明确的分界线”。“这在政府一方面是国企的所有者，另一方面又是竞争市场的规则制定者的情况下，无疑是十分明智的决定”。其次，“确有必要在政府及政府官员代行国有所有权时，建立一个类似“防火墙”的机制将政府职能与所有权主体权利安全分离”。同时，“所有权和市场规则的行政管理上的完全分离，是国有企业和私有企业建立公平竞争的平台，以避免竞争扭曲的基本先决条件”。再次，“政府股东享有特权是不允许的，政府作为控股股东与其他主体作为控股股东时享有同等的权利义务，它不能滥用其权利损害中小股东的利益”。最后，“管理机关应该关注所有国有企业报告的真实性与一贯性，并最终公布一个准确的报告。在对所有国有企业进行定期年度分析的基础上，建立一个报告汇总系统。这种报告可以使公众更深入地了解一个国家的国有企业政策，更有利于他们实现对整个政策体系的民主控制”。据此，由于当前各级国资监管职能为所属政府国资委所拥有，“监管”在执行主体上与出资人同体，在执行意志上受政府及国资委支配，且各为其主，所以，国家在难以形成一个客观、透明的国有资产信息监管系统的情况下，更需要一个体现“一盘棋”的监管人。
2、监管人的构建
不难理解，没有独立、权威的监管人，将是国家国有资产管理体制的一大制度性缺陷。而监管人，特别是拥有管资产管人管事的“权力”，集国家国资制度监管、市场规则监管、国有产权监管和国家所有者终极权益监管于一体的国家级“监管人”（为行文方便，姑名之为“中国企监会”）的构建和存在，我们认为，这将是完善我国国有资产管理体制和制度最具挑战意义的一项重要变革。
那么，如何构建中国企监会呢？
第一、剥离全国现行各级（国务院国资委——各省、直辖市、自治区——地级市）政府国资监管机构“管资产管人管事”的权力，将所有监管职能收归至独立、权威的“中国企监会”。
第二、剥离各级政府授权非国资委系统的出资人机构的“管资产管人管事”的权力，将所有监管职能收归“中国企监会”。当前我国国资管理体制的实际情况是，从中央层面看，国资委履行出资人职责的企业有123家，除此之外，还有涉及金融、铁路、烟草、邮政、文化、广电及教育、卫生、中科院等80多个部门所管理的3000多家企业（含企业化管理的事业单位）也在从事企业国有资产的经营。企业国有资产监管职能的集中统一，是为了避免国资管理体制出现从“一龙治一水“到“九龙治九水”的混乱局面。
第三、将《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》所规定的“国资委指导监督的范围，即一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整，将地方国资委由旅行的规范性文件的抄报、法规实施的督查、举报案件的查处和重大事项的报告等四种监督制度”转变为行政法规，由中国企监会负责监督执行。
第四、将全国各级产权交易机构收归“中国企监会”，整合成为若干全国性的产权交易市场。拆除区隔、公平信息，规范程序、净化交易，促进全国企业国有资本要素在全国市场的顺畅流转和优化配置。
第五、赋予中国企监会对各级政府（包括同级党委）之于出资人机构乃至所出资企业行为合法合规性的监督权。
3、监管人的地位和作用
基于以上构建，中国企监会的地位、性质和职能，可进一步设计如下：
（1）地位与性质：理论上对全国人民代表大会负责，但根据中国实际，比照“证监会”，可以是国务院直属的具有行政职责的事业单位。
（2）基本功能：研究制订国家所有权政策；研究和拟订企业国有资产监督管理的方针政策；起草国有资产监督管理的有关法律、法规，提出制订和修改的建议；对全国各领域企业国有资本实行集中统一监管，垂直领导中国企监会派驻各省（直辖市、自治区和计划单列市）的企监局；制定全国企业国有产权交易市场监管的规章、规则和办法。规范开展企业国有资产产权界定、登记、划转、转让、处置、资产评估及产权纠纷调处等基础工作；垂直领导全国性企业国有产权交易机构。对全国企业国有产权交易市场实行集中统一监管，管理交易机构领导班子和领导成员；制订国家出资企业高级管理人员任职资格的管理办法，负责任职资格的监督和对违规违法者的准入处罚；负责全国企业国有资产统计与信息资源管理；依法对系关企业国有资产违规违法行为进行调查、处罚；承办国务院交办的其他事项。
国资管理体制变革畅想
有关研究表明，完善国资管理的大方向和着力点均已明确，惟有在国资管理体制实现方式上有所变革和突破，才有可能取得实质性进展。
对此，我们认为，应从以下几方面思考中国国资管理体制的实现方式。
一是设法拆解理清因果纠结。出资人、董事会、经理层之间避免行为方式的行政化，而尽可能地市场化。党政机关与出资人之间避免政治化行为，而尽可能地按照公司化规则行事。
二是尽量区隔“权利”和“权力”。国资委应将其履行出资人职责与行使监管者职能进行界定，划分。国资委要么只做出资人，不做监管人；要么只做监管人，而不做出资人。
三是着力构建国家统一所有权益与中央和地方政府分级代表之间的约束与激励机制。
四是努力构建国家统一监管人制度的全国企业国有资本监管体系。
基于现阶段国资委兼具出资人和监管者两种职能，且暂时尚无法分离，研究认为，未来早期的国资体制改革应采取过渡模式。待出资人身份与监管者职能分离时机成熟且独立“监管人”拥有立法保障之时，再走未来模式。
1、过渡模式畅想
此过渡模式，是一种在不改变国资委现有组织体制格局情况下所做的改革表现。需要国资委在其与所出资的国家出资企业之间构造一个或少数几个履行出资人职责、专门从事企业国有资本投资控股的中间体——控股集团公司。国资委将股东权利委托给它，由其专门以股东身份从事企业国有资本的经营运作。它不从事具体的产品经营，而是发挥承上启下的作用：既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资本出资人的功用；既可以成为国有资本经营收益的“蓄水池”，又能替国家出资企业“遮风挡雨”。对国资委而言，就可以摆脱对企业经营管理的全面介入，而主要行使“监督”职能。
作为相应要求，国资委在内部组织建设上，应逐步缩编履行出资人职责部分的机构和岗位，重点做强国有资本监管职责部分，逐步成为一个专业的监管人。国务院国资委与地方国资委的关系可维持现状，暂时保持不变。
控股集团公司可依照三种思路来创立。一是通过改造现有资产经营管理公司；二是通过提升旗下一个或几个特大型企业；三是投资新建，如北京市国资委建立与其级别平行的国有资产经营管理中心。
由于大型国有企业公司制、股份制改革过程中，控股股东采取公司化运作，更有
