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2003年以来，尽管新的国资管理体制给国有资产管理和国有企业改革带来了新的生机和活力，各级各地国资监管机构取得了前所未有的成绩或成就；但一些国资管理体制和制度上的难题，正愈来愈影响新体制本身的有效运行，也愈来愈影响人们对新体制的深化实践，进而影响我国国资国企改革成果的进一步扩大。本文重点对国资管理中的“资本”与“资产”问题、“权利”与“权力”问题进行研究。
国有资产管理与国有资本管理研究由于资本与资产是两个完全不同的概念，代表着完全不同的内涵。因此，对国有资产的管理和对国有资本的管理，其行为的出发点、管理方式就更不一样。研究发现，企业国有资产和国有资本的概念在各级政府、国资委的文件或报告中，并没有受到严格的区分。
1.国有资产和国有资本概念辨析
国有资产，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。它有广义和狭义之分。广义的国有资产，即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。而狭义的国有资产，则指法律上确定为国家所有的并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。企业国有资产，就是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。
国有资本，是改革开放以来才引起社会关注的一个概念。在国营企业和全民所有制企业的体制下，国有资产直接体现为企业资产，基本不存在国有资本的概念。
但随着国有企业改革的推进，特别是企业改制为股份制后，国有资产以出资入股的方式投入企业，体现为一定份额的国有股权。此时，这种形态的财产才形成为国有资本。由于是国有资本，所以就理所当然地具有资本的天性，也就理所当然地要求按照资本的固有规律去运行和操作。
2.国有资产与国有资产管理行为研究
由于监管对象从企业国有资产变成了企业国有资本，面对“资产所有权在企业，资本所有权在出资人”的状况，客观上也要求国资监管机构的监管行为，无论是侧重点上还是方式上均应发生变化而有所不同。
首先，侧重点上。国有资本管理，侧重于价值形态，促进资本不断增值。国有资产监管机构通过行使出资人权利来管理，不再管理具体的企业组织，不从事也不干扰具体的生产经营活动。而国有资产管理，侧重于实物管理，对具体的企业组织进行直接管理（如选择经营方式、选择经营者，划分隶属关系等），以保证国有资产的有效使用。
其次，管理方式上。国有资产管理更多地依赖行政手段（也用一些经济手段），通过法规法令、暂行条例、试行办法，规范国有资产使用单位的生产经营活动，行政管理色彩较浓。而资本管理则要求更多地采用经济手段（也可适当采用行政手段），通过资产重组、买卖购并、债务重组、产权转让、参股控股等方法，调节各生产要素，使其配置不断优化，从而使国有资本不断增值，经济管理色彩较重。
再次，管理层级上。国有资产管理通过管企业最有效的只能管到全资子企业或独资子公司一级的资产。而国有资本管理，则有利于实现国资监管机构对多层级企业中国有资本的管理行为。国家出资企业出资设立的全资子企业或独资公司虽然不属于国家直接出资的企业，但国家出资企业的国有资本出资人权益可以通过出资企业的投资延伸到下一级企业（层层如此）。对国家出资企业履行出资人职责的国资委，通过对国家出资企业行使出资人权利，决定或者参与决定母企业的对外投资，并通过母企业行使对子企业的出资人权利，维护母企业作为出资人的权益，从而维护作为母企业的国
有资本出资人的权益。鉴于此，为深化国有企业公司制股份制改革，加快法人治理结构建设，各级政府及其国资委应尽早树立“国有资本”理念，进一步强化资本经营观念，积极培养国有资本管理行为，建立以搞活国有资本为中心的改革思路和行动策略。
管资产管人管事权利与权力研究权利与权力，在英文中分别为Power和Right,构成单词的字母组合差异很大，极易区别；但在汉语中仅一字之差，且读音相同，很容易混淆。因此，在社会经济生活中，权利和权力往往被人们有意无意地混同了，甚至被相互取代了。人们在践行新国资管理体制之“管资产管人管事”过程中就存在这种情况。管资产管人管事应为权利所属，还是应为权力所及？完善国有资产管理体制和制度过程中，研究权力，其根本目的是为了防止权利被蚕食。
1.权力和权利研究（1）权力与权利的联系。第一，权力来源于权利。在原始时代，人们已经有了原始的权利。它遍及氏族内部的生产、分配和消费各个环节。只是那时的权利和义务不可分别，也无法分别。权力的情形则不同，最初没有权力的存在。但随着人类的认知发展和社会的逐步生成，一些社会公共事务需由一定的人来担任和完成的客观需求也逐步产生。于是，氏族首领根据全体氏族成员的委托和信任，就享有了对于氏族公共事务进行管理的力量。这种力量也就是早期的权力。第二，权力因维护权利而产生。在私有制出现、权利义务逐步分离以后，权利就不时遭到侵犯。为此就必须要产生一种公共权力，来维持社会秩序，保护弱者，使人们的权利得到保障。第三，权利优先于权力。由于权力来源于权利，也由于权力的目的在于维护和实现权利，因此相对于权利而言，权力是手段和工具，而不是目的，权力服务于权利。
（2）权力与权利的区别。第一，权利的主体是不特定的，而权力的主体是特定的。权利的主体十分普遍。就民事经济权利来说，所有的公民都可以享有。但权力不是任何人都可以享有，它有特定的主体限制。这种限制都是由法律来做出的。第二，权利较权力内容广泛。权利涉及社会生活的方方面面，政治、经济、文化、社会生活等。权力的内容则是有限的，仅限于特定程序和方式所赋予或获得的事项。权利往往并不限于法律的规定。法律所规定的一般也只是基本的权利。权力则严格以法律的规定内容为限，超出规定范围即构成对于其他权力或者权利的侵犯。第三，权利可以放弃，权力不能放弃。这由权利的自主性所决定。而权力因与职责相伴，放弃权力就可能意味着渎职，而渎职，不仅为法律所禁止，甚至为法律所惩罚。因此，原则上权力也不可由其拥有者随意转让，而权利，除一些最基本的权利之外，许多权利都是可以转让的。
2.管资产管人管事权利和权力研究
通常，履行出资人职责机构（以下简称“出资人”）享有的是“管资产管人管事”的权利，而非“管资产管人管事”的权力。
首先是管资产。出资人“管资产”的权利，《公司法》中因没有“资产”一说，所以，只是根据关于股东代表（即所有者代表或出资人代表）职责的规定，对按资本管理原则行使所有权作了明确的规定。如果国有资产监管机构把自己视为上级行政主管直接“管企业”的行为，则可以被视为出资人在行使“管资产”的权力。
其次是管人。出资人“管人”的权利，主要是指出资人按《公司法》赋予的职权委派公司董事和监事（但不包括聘任解聘总经理，那是董事会的权利）。而一切以非股东行为方式或直接以行政方式对企业管理者进行提名、提议、任免或对其施以干预、影响的行为，则应属“管人”的“权力”。
第三是管事。《公司法》赋予出资人（股东）“管事”的权利，主要是指对企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案及重大决议事项（如重大投资和债务）享有股东表决权。而在国务院机构改革方案说明里，对国资委“管资产管人管事”职责所做的“指导推进国有企业改革和重组，负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督，承办国务院交办的其他事项”的界定，则可能应归为国资委“管事”的“权力”范围。
可见，“管资产与管人、管事相统一”中的“管”，决不是传统意义上政府进行行政干预或行政审批式的管。出资人要“管”的内容，是履行出资人职责该“管”的内容，“管”的方式是出资人履行股东权利的方式。管人、管事的“权利”和“权力”，属于截然不同的两套行权主体和行权体系。
因此，区分哪些是管资产管人管事的“权利”，哪些不是“权利”而是“权力”，以及这些“权利”和“权力”通过哪些主体、以何种方式被行使，将对于完善现时期的国有资产管理体制和制度至关重要。特别是，从新《公司法》和2009年5月实施的《企业国有资产法》的规定看，由于国资委的“出资人（股东）”角色再一次被法律明确圈定，所以，深入探讨管资产管人管事的“权利”和“权力”，继而探索基于其上的管资产与管人、管事相统一的国资管理体制的实现形式，将更具意义。
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