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2016年10月期刊

 作者：安林 北京利记sbobet联合管理咨询有限责任公司董事长、管理学博士

本文摘自《深化国企改革的方向性思考与建议》；2016年9月6日于《改革内参》（高层报告）发表

解铃还须系铃人，由于国企改革是一种管理企业的国资体制和企业内部管理体制相结合且由前者制约后者的改革，所以，我们要特别注重国资管理体制上的先行突破。为此，笔者认为，核心要务是做好以下“三方面工作”。

（一）端正、厘清国资国企观念理念

笔者通过近几年来主持国务院国资委和地方国资委一系列国资国企改革咨询研究项目，结合这一时期对国资管理体制运行状况的跟踪研究发现，运行多年的国资管理体制如今正处在改革的深水区，“改革精深处，细微见真功”。而这些“细微”之处的努力，才是完善国资管理的根本之道、关键之道。尤其体现在国资管理的观念、理念认知上。

1、国有资本管理与国有资产管理

资本与资产不是一对相同的概念。但现在国资系统对“国有资产”和“国有资本”的运用并不十分清晰。虽然十八届三中全会决定早就提出了国资监管要以“管资本”为主，但对“管资本”到底要管那些，能管什么，以及如何构建监管职责体系，国资系统也不甚清楚。与之对应的，国资系统对什么是管企业，什么是管资产，也不能准确把握。这在现实中，给深化国企改革带来了很多混乱和不顺。

国有资产监管机构要清醒认识国有资产和国有资本两个概念，严格区分国有资产管理和国有资本管理两种行为。

首先是概念认知。

“国有资产”是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。它有广义和狭义之分。广义的国有资产，即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。狭义的国有资产，则指法律上确定为国家所有的、并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。企业国有资产，就是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

“国有资本”是改革开放以后才引起社会关注的一个概念。在国营企业和全民所有制企业的体制下，只有国有资产的存在，基本不存在国有资本的概念，国有资产直接体现为企业资产。但随着国家国有企业改革的推进，特别是企业改制为股份制后，国有资产以出资入股的方式投入企业，体现为一定份额的国有股权，这种形态的财产才形成为企业国有资本。

其次是行为区分。

从侧重点看，国有资本的管理，侧重于价值形态——促进企业国有资本不断增值，而不再是管理具体的企业组织，也不从事、不干扰企业具体的生产经营活动。相反，国有资产的管理，则侧重于实物管理——对具体的企业组织进行直接管理如选择经营方式、选择经营者、划分隶属关系等)，以保证国有资产的有效使用。换言之，国有资本管理从事的是资本运营，侧重于管股权；国有资产管理则从事的是业务经营，侧重于管企业。

从管理方式看，国有资本的管理，更多依赖的是经济手段（也可适当采用行政手段），通过资产重组、企业购并、债务重组、产权转让、参股控股等方法，调节各生产要素，使其配置不断优化，从而保持国有资本不断增值。其经济管理色彩较重。而国有资产的管理，则更多依赖的是行政手段（也用一些经济手段），通过法规法令、暂行条例、试行办法，规范国有资产使用单位的生产经营活动。其行政管理色彩较浓。

2、权利与权力

“管资产与管人、管事相结合”是党的十六大所确立的国资管理体制的最基本特征。管资产只有与管人、管事相结合，才能保障各级政府国资委实施和实现国有资产的保值增值。

但由于现实运行中，“管资产、管人、管事”客观存在着“权利”和“权力”之别，所以也就客观形成了管资产、管人、管事的权利和权力之“分”，甚至之“争”，从而影响了国有资产管理体制优越性的发挥，也影响了国资委期望效能的发挥。

通常，出资人（股东）享有的是“管资产、管人、管事”的“权利”，而监管者享有的才是“管资产、管人、管事”的“权力”。

以“管人”为例。出资人“管人”的“权利”，主要是指出资人按《公司法》赋予的职权委派公司董事和监事。而一切以非股东行为方式或直接以行政方式对企业管理者进行提名、提议、任免或对其施以干预、影响的行为，则应属“管人”的“权力”。

再以“管事”为例。《公司法》赋予出资人“管事”的“权利”，主要是股东（会）的职权。而在国务院机构改革方案说明里对国资委“管资产、管人、管事”职责所做的“指导推进国有企业改革和重组，负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督，承办国务院交办的其他事项”的界定，则无疑归为国资委“管事”的“权力”。

可见，管人、管事的“权利”和“权力”，属于截然不同的两套行权主体和行权体系。

因此，区分国资委行权中哪些不是“权利”而是“权力”，以及这些“权利”和“权力”通过哪些主体、以何种方式被行使，将对于深化国资国企改革至关重要。

3、董事监事与企业负责人

随着现代企业制度的广泛建立和公司法人治理结构的基本健全，在国资系统普遍称谓的“企业负责人”这一表述，不仅已变得不适时宜，而且一直在制造着治理矛盾。相反，董事、监事、高级管理人员的提法，比企业负责人就来得更为合法、明确。因此，对于作为股东的国资委来说，“管董事、监事”也将比“管企业负责人”显得更加合乎法理与治理逻辑。

4、公司章程与行政文件

因为公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，对于国资委来说，虽说出资企业的资本是自己的，但企业却不是自己的，故国资委只能通过行使股东权利来表达资本意志。由于公司章程作为企业宪章，是规范股东（会）与董事会等关系的根本大法，又由于《公司法》为实现公司章程“高度个性”、“高度自治”而赋予了企业制订章程时的多项规定权，更由于企业章程的法律效力高于国资委所制定的一切指导文件，甚至高于国务院所颁布的行政法规，因此，按公司章程行权，而不是靠行政文件管理，将是国资委规范其股东行为方式正确而重要的选择。换言之，国资委与其所出资企业之间，一切应靠《公司章程》说话。

5、国家出资企业与国有企业

随着国资委“以管资本”为主监管理念的转变，“国有企业”的称谓将不再准确。特别是随着国有企业混合所有制改革与发展的推进，“国有企业”将由“国家独资”变成为“国家出资”。届时，无论是国有独资、国有控股还是国有参股企业，都将变成“国家出资企业”。

（二）破解、重构国资管理体制

毫无疑问，深化国企改革，必然倒逼国资体制变革，这里既需要破解，也需要重构。破解的国资模式，是一个基于国资委体系的现时过渡模式；而重构的国资模式，则将是一个基于国资委涅槃为资监会（独立监管人——“中国国有资本监督管理委员会”的简称）体系的未来发展模式。

基于现阶段国资委兼具出资人和监管者两种职能，且暂时无法分离。研究认为，现时其国资管理体制改革应采取过渡模式。待出资人身份与监管者职能分离时机成熟且独立“监管人”有立法保障之时，再走未来发展模式。

1、现时过渡模式

此模式是一种在不改变国资委现有组织体制的格局情况下所做的改革表现。国资委需要在其与所出资的企业之间构造若干个履行出资人职责、专门从事国有资本投资控股的中间体——控股公司。国资委将其股东（会）权利委托于它（们），由其专门以股东身份从事企业国有资本的经营、运作。它不从事具体的经营活动，而是发挥承上启下的作用：既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资本出资人的功用；既可以成为国有资本经营收益的“蓄水池”，又能替旗下的国有企业“遮风挡雨”。对国资委而言，还可以摆脱对企业经营管理的全面介入，而主要行使监督职能。

作为相应要求，国资委在内部组织建设上，应逐步缩编履行出资人职责部分的机构和岗位，重点做强国有资本监管职责部分，逐步成为国有资本监管人。国务院国资委与地方国资委的关系可维持现状，暂保持不变。

控股公司可依照三种思路来创立。一是通过改造现有资产经营管理公司。二是通过提升旗下一个或几个特大型国有企业，三是投资新建，如国新公司。

控股公司主要有两方面职责：一是依《公司法》等法律法规，对所出资企业履行出资人职责；再就是遵循国家工业经济与产业规划等宏观政策，进行投资管理与资本运营。

此过渡模式的构建，主要基于三个方面的背景考虑：

第一、在改变不了国资委特设机构性质的情况下，通过设立控股公司（中央政府、省政府和地市政府国资委相应分别有“中控”、“省控”和“市控”公司）受权履行出资人职责，将“出资人”角色和国资委的“监管者”职能进行法律分离。

第二、在党企、政企难以彻底分开的情况下，通过设立控股公司，一方面将其充当各级党政机关、国资委和企业之间的“防火墙”。另一方面将原旗下所出资企业整体性“下沉”为名义上的国资委三级公司，从而减少或消除来自政治和行政上权力的影响，增强企业在市场经济海洋中游戈的自由；也有利于企业打造市场经济的核心竞争能力。

第三、在全国国资监管体系薄弱的局面下，通过将出资人职责授权出去，有利于国资委精心做好国资监管，从而为未来的独立监管人——“资监会”的成立和运行积累改革经验。

当然，此模式的运行，必然会遇到一些挑战，其中最主要的是党管干部利益格局变革的挑战。

联系当下国资系统所做的改革，国资监管机构也创立了若干个国有资本投资、运营公司（笔者不认可这种分类，因为任何资本投资公司都需要资本运营，任何国资运营公司都离不开资本投资），并对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。但需要提醒的是，成立国有资本投资、运营公司并不是改革的重点，国资委让渡出资人或股东（会）职权，最终走向独立监管人，并从二层或三层架构中整体消失，才是改革的目标。否则，国资体制改革给社会的印象，就是在“架房叠屋”、乱中添乱。

2、未来发展模式

未来模式或许是完善国资管理体制较为理想的模式。此模式下，国务院国资委凤凰涅槃：发展成为独立监管人（关于“监管人”存在的法理基础、设立宗旨及其地位和作用的研究，随附），即中国“资监会”。过渡模式下国务院国资委监管的若干（比如20家）国有资本投资控股公司，各自将独立发展成为“淡马锡控股公司”，其出资人将由国务院国资委划转至财政部。同理，地方国资委的监管职能划归中国“资监会”，或直接成为“资监会”的地方派出机构。各地国资委对其所辖的国有资本控股公司的出资人职能，依照对应关系也划转至地方财政部门。

不仅如此，全国各级非国资委系统（如金融系统、烟草系统等、铁路系统）的企业国有资本，均纳入“资监会”监管范围，监管会将代表国家在全国范围内行使“国有资本”监管的“权力”，同时，政府之于国有企业的非市场行为，也为中国“资监会”所监督。

而这样一个拥有监管国有资本“权力”，集国家国资制度监管、市场规则监管、国有产权监管和所国家有者终极权益监管于一体的国家级“监管人”的构建和存在，也将是完善我国国资管理体制和深化国有企业改革最具挑战意义的一项重要变革。

研究认为，此模式将能较好地消除或化解现时期国资管理体制运行和国有企业改革中的问题，因此，有理由相信，它是我国国资管理体制未来发展的理想模式。

毫无疑问，此模式的发展，必将牵涉更深、更广层面的变革。

（三）改革、创新高管选聘机制

国有企业改革，一方面要坚持党的领导，另一方面又要坚持市场经济原则。因此，如何在确保党管干部原则发挥关键性作用的同时，又使“市场”在国企高管人员配置中起决定性作用，将对激活国有企业用人权，释放国有企业经营活力，确保董事会有效运行，起到关键之关键作用。

而在现阶段的国资国企系统，特别是近些年，随着对“加强党的领导”和“党管干部原则”的强化，以及各级党组织的惯性操作，在企业高管人员的选配上，行政安排的成分依然过于倚重。

虽然党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，已经明确规定“对企业及企业领导人不再确定行政级别”，虽然国资委企业干部管理部门也早已被企业领导人员管理机构所取代，但调研显示，干部观念和干部管理手法在国资国企系统依然根深蒂固。突出地表现在董事会对经理人员的聘任还涉及太多的政府组织和机构，董事会至今不能依法实质拥有总经理的选聘决定权。

在企业高管配置方面，如何让市场发挥决定性作用而又体现党管干部原则呢？

笔者认为，让董事会有权选聘经理，是市场赋予的权利；让党管干部决定企业高管，是政治赋予的权力。而要有效解决好两者的结合，就需要重新审视党管干部原则和市场选聘机制相结合的作用阶段。

根据《OECD国有企业公司治理指引》规定，国家对企业行使通过“人”来表达的所有权，“董事会提名委员会”是连接国家所有权和董事会的唯一接口。就是说，一个国家，无论是中国还是美国，要行使通过“人”来表达的国家所有权，只能借助建立董事会提名程序来做文章。

具体到我国国有企业，就意味着党和政府（即使都代表国家所有权）只应锁定在确定提名人选的过程中或者在人选提出前发挥作用（而不是现在这种“人选提名”），即以董事会提名委员会提名为界，此后不应再有人选确定、会议讨论和任前备案等环节，只待董事会的自由行权。换言之，各级党组织基于党管干部原则的行为，只应在董事会提名委员会的人选酝酿阶段，本着重大问题参与决策的原则发挥作用。

在此阶段，笔者认为可以作如下机制上的探索：首先，由提名委员会通过市场化等多种途径获取不止一名的候选人名单，在与企业党委（组）协商后交由企业党委（组）实施考察，考察合格后，再由企业党委（组）（而不是公司董事会或董事长，其与上级党组织没有行政/法律关系）报经上一级党组织同意后，交董事会提名委员会正式提出。此时，候选人以有差额为宜。最后，董事会享有对所提名的差额候选人择一而定的最终决定权。

如此一来，董事会决策原则、党参与决策原则、市场化选聘机制，均因市场起决定性作用与党管干部原则有机结合而得到了合理、有效的落实。党组织的权力没有超越、取代治理者的权利，党组织、国资委、董事会、经理层依法享有的权力或权利均得到尊重。

作者：安林